建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国，是党的二十大作出的重大战略部署。学习型社会建设一头连着强国建设战略全局，一头连着千家万户学习期盼，制度建设则是贯穿其中的“压舱石”和“助推器”。如何把制度优势转化为治理效能、学习效能，是一道时代考题。

一、制度建设创新是推进治理能力现代化的内在要求

对学习型社会建设而言，推进制度建设创新，重在把握三个环节。

（一）制度体系是否系统完备

法律是最根本、最稳定、最权威的制度形态。从国际经验看，终身学习的制度化无不以立法为先导：法国早在1971年就通过了《终身职业教育法》，美国在1976年通过了《终身学习法》，日本1990年颁布《终身学习振兴法》，韩国1997年出台《学分认证法》、1999年颁布《终身教育法》，欧盟2008年通过《欧洲终身学习资历框架》；2009年12月，联合国教科文组织第六届国际成人教育大会通过《贝伦行动框架》，144个会员国共同作出终身学习的制度承诺。相形之下，我国国家层面终身学习专门立法长期缺位。尽管教育部2023年8月印发《学习型社会建设重点任务》，确立八大重点任务，但为有效落实这些任务，我国还需在学分认定、成果认证、经费投入等方面形成可量化、可考核的“度量衡”和“施工图”。

（二）制度落实是否执行到位

制度价值在于执行。要健全责任清单、明确职责边界，做到责任到位；要配强执行机构和队伍、加强能力建设，做到能力到位；要健全监督机制、强化考核问责，让制度“长牙”“带电”，做到监督到位。三者环环相扣，制度方能从“纸面”走向“地面”。

（三）制度优势是否转化治理效能

系统完备解决“有没有、好不好”，落实到位解决“行不行、用不用”，二者共同指向“效能高不高”。这需要方向正、链条通、反馈灵：坚持以人民为中心，贯通各环节，形成“制定—执行—评估—完善”闭环。反观当下，制度体系尚有缺环、执行尚欠火候、堵点尚未打通。

二、当前学习型社会建设中制度建设创新的现实困境

问题意识是制度创新的起点。从湖南的学习型社会建设实践看，制度建设的短板集中表现为四个“落差”。

（一）统筹机制“统而不够”

学习型社会建设横跨教育、财政、人社、民政等多部门，但统筹机制“名义上有、实质上弱”：牵头主体不清、投入渠道不清、责任边界不清、考核方式不清，教育部门“牵头”而“无权”，尚未纳入政府绩效考核硬指标。湖南依托开放大学体系构建覆盖全省的终身教育服务网络，形成“市有社区大学、县有社区学院、乡有社区学校、村有学习中心”五级体系；老年教育“爱晚”学校提质改造列入省政府重点民生实事，覆盖全部市州。但跨部门联席、经费分担等制度尚未定型。

（二）法治供给“跟不上”

地方立法参差不齐。目前，全国出台相关条例的仅有福建、上海、太原、河北、宁波、苏州、武汉等省市，其中苏州、武汉两地条例分别于2023年6月、2024年6月施行。相比之下，湖南立法进程明显滞后。尽管近年来多位省人大代表持续呼吁加快终身教育立法，但在《湖南省人大常委会2026年立法工作计划》中，制定《湖南省终身教育促进条例》仍仅被列为“调研项目”。作为一个高等教育毛入学率已超六成、进入普及化阶段的省份，在终身教育领域长期缺乏专门的地方性法规，难以有效回应人口结构变化和多样民生需求。

（三）制度落实“跟不上”

制度供给力度空前，但一些地方和单位“上热中温下冷”，把“发文落实”“开会落实”当作“真落实”。这在基层同样存在：湖南开放大学自2013年启动学分银行筹建，2017年成立国家开放大学学习成果认证中心湖南分中心，2025年正式成立学分银行管理中心并制定9项配套制度，平台注册用户41.14万人、存储学习成果2.92万条；但机构曾遭撤销、职能弱化，2025年3月方恢复建制。

（四）学习成果“存量多”与互认转换“通道少”

截至2025年末，国家老年大学已依托开放大学体系设立44家省级分部；其搭建的全国老年教育公共服务平台注册用户超1222万人，累计提供学习支持服务达2.6亿人次；职业教育国家学分银行1家、省级学分银行25家；国家智慧教育公共服务平台自2022年3月28日上线，累计访客量超19.2亿人次。然而，互认转换“通道”稀少，跨类型、跨机构、跨地区互认缺乏统一标准，全国性资历框架尚未建立。

三、制度建设创新赋能学习型社会建设的几点思考

问题是时代的声音，也是制度创新的靶心。针对四个“落差”，须精准施策。

（一）坚持高位统筹，创新制度“顶层设计”格局

要推动各级党委政府把学习型社会建设纳入经济社会发展总体规划和教育强国建设总体布局，健全“党委领导、政府主导、教育牵头、部门协同、社会参与”的推进机制，把高位统筹从原则要求转化为刚性约束。

（二）强化法治供给，以法治化夯实制度根基

要加快推进国家层面终身学习立法进程，推动终身学习权法定化；鼓励有条件地区先行先试，推动形成国家法律、地方条例、部门规章衔接配套的法规体系。就湖南而言，应推动终身教育促进条例从“调研项目”转入“提请审议项目”，把举办老年教育、建设学分银行等经验上升为法规条文。

（三）聚焦制度执行，让制度落地生根、开花结果

要以责任到位为前提、能力到位为基础、监督到位为保障，纳入绩效考核、督导评估和评奖评优。湖南开放大学以自我革命精神推进巡视整改、恢复学分银行管理中心建制，正是对“执行到位”的积极探索。

（四）打通关键制度堵点，构建学习成果贯通制度

要加快资历框架、学分银行、学习成果认证“三位一体”建设，统一标准规范，推动学习成果跨类型、跨机构、跨地区互认转换。湖南开放大学在籍学生14万余人，办学四十余年累计输送应用型人才110余万人，农民大学生培养计划累计培养超15万人、实现全省行政村全覆盖。这些成果要转化为可携带、可累积的“学分资产”，仍有赖于国家层面统一标准。

（五）以数智化赋能制度运行，提升制度治理效能

数智化是制度运行效能的“倍增器”。要依托国家智慧教育公共服务平台推动制度运行数字化、智能化流程再造，以数据驱动智能监测评估，推动制度执行从“人盯人”向“数据管”转变。湖南终身教育平台注册学员超200万人、访问量突破1.79亿人次，关键在打通数据壁垒。

制度建设创新与学习型社会建设同频共振、相互成就。关键在于坚持系统观念，一体推进制度设计、制度执行、制度监督，以系统完备固根本，以全链条执行强保障，以堵点打通促流动，以数字化支撑提效能，把制度优势更好转化为治理效能和学习效能，加快建设人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会、学习型大国。

作者：湖南开放大学党委委员、副校长方小勇（省委党校2026年秋季学期厅级副职干部任职暨廉政教育学员）