作者：王蔚

来源：学习时报 2023年12月20日

民主监督是人民政协的一项重要职能，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是社会主义协商民主的重要实现形式。党的二十大报告作出“完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制”的明确要求。充分发挥人民政协民主监督的功能与作用，首先应当明确其监督的性质及监督制度设计的目标，并据此找准民主监督的切入点，弄清楚政协民主监督运行的内在机理，从而回答并解决人民政协民主监督存在的问题，最大限度地体现人民政协民主监督的实效性。

从人民政协70多年的发展历史来看，人民政协的性质定位经历了一个不断深入发展的过程。从协商建国和新中国成立初期代行国家权力机构职能，到作为统一战线组织与政治协商的重要机构，再到改革开放后作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，人民政协的性质定位日渐清晰与明确。与之相适应，人民政协民主监督的职能也不断调整与发展，中国特色社会主义进入新时代，人民政协的性质定位有了新的要求。今年3月通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》明确中国人民政治协商会议“是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主、实践全过程人民民主的重要形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”。这给人民政协民主监督提出了新要求。

政协民主监督是政治监督，监督层级高且具有较强的组织性。政协的民主监督属于一种政治监督。这种政治监督是由我国的政治制度和政权性质决定的。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”民主监督与政治协商、参政议政共同构成了人民政协的三大职能，三者相互关联，又有所区别。根据《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，人民政协民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况，监督目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。监督的基本原则是坚持中国共产党的领导，坚定正确的政治方向，围绕中心、服务大局，依照宪法法律和政协章程有序开展。这一规定凸显了政协民主监督的政治性。政协民主监督是依托人民政协的高层次监督。《中华人民共和国宪法》《中国人民政治协商会议章程》赋予人民政协的宪法地位与政策依据，也使人民政协民主监督具备了合法性和制度保障。相比于其他监督方式，人民政协民主监督是依托人民政协的有组织监督。它是在政治制度的安排之下进行的，从中央到地方各级政协为开展民主监督提供组织保障。人民政协民主监督的主体来自34个界别，这为中国共产党联系社会各界力量提供了一个颇具弹性的制度化空间。政协委员通过人民政协的制度安排和工作机制，按照一定的民主程序进行监督，而不是以公民个人身份开展监督。

政协民主监督是协商式监督，不具备强制力但具有较强的社会影响力。政协不是国家权力机构，是专门的协商机构，这一特性决定了在开展政协民主监督工作中，监督活动不是谋求“说了算”，而要谋求“说得对”。人民政协民主监督享有确定监督议题、制定实施计划、统筹组织实施、报送监督成果、注重办理反馈等程序性权力，但人民政协没有调查、处置等实体性权力。运用协商、建议等方式展开的监督改进或改变监督对象的行为，但其监督结果不具有法律强制力与约束力。尽管如此，但它寓于政治协商和参政议政中，协商中有监督，监督中有协商，对执政党和国家权力机关具有很强的政治影响力。

政协民主监督是合作性监督，监督的目的是推动工作、凝聚共识。政协民主监督是通过建议或批评的方式对党和政府的工作进行监督，以提出高质量的监督意见建议来赢得党委政府的重视和支持，目的是帮助其改进工作，推动工作依法有序开展，是一种合作性监督、建设性监督。作为一种合作性监督，其监督的要义是提出“建设性”意见，在解决问题和改进工作过程中凝聚共识、达成合作。在民主监督过程中，监督者与被监督者在政治方向上是一致的，在根本利益上是一致的，不存在对立关系、竞争关系，不是站在对立面去挑毛病、找岔子，而是要从改进工作的角度出发，多提解决问题的建设性意见，在监督中体现政协对党委政府工作的参与、支持和服务。以此为凝聚共识的出发点，政协民主监督通过达成广泛的政治共识提升公共决策的质量与社会认同，在团结和民主两大主题中巩固和扩大广泛的政治联盟，实现中国共产党领导下的大团结大联合。

政协民主监督内嵌于党和国家监督体系，政协民主监督制度机制是我国社会主义监督体系的重要组成部分。人民政协民主监督制度指为实现政协民主监督而制定的一系列法律法规、政策性文件、工作准则等。人民政协民主监督制度用来明确人民政协民主监督的职能，保证人民政协民主监督的实施，规定了人民政协民主监督工作的规则体系与约束系统。改革开放以来，中共中央和全国政协相继通过许多重要的文件和规定，如《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中国共产党统一战线工作条例》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《政协全国委员会关于加强和改进民主监督工作的实施意见》等，对人民政协民主监督的必要性、角色定位、制度规定、总体要求、内容、机制等作了系统规定。总体而言，人民政协民主监督制度既具备制度的权威性、规范性、稳定性、公正性、客观性等基本特征，又有其自身独特性，表现为非权力性、非对抗性、非强制性。